刘智勇  首都经贸大学城市经济与公共管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师，公共管理专业硕士（MPA）教育中心执行主任，日本东北大学博士。

主要研究领域为政府监管和公共治理，食品安全监管、政府能力建设等。

主持国家社会科学基金项目1项，省部级研究课题多项，在《中国行政管理》《公共管理研究》《日本问题研究》《学际信息科学研究》等国内外期刊、文集发表学术论文20余篇，出版著作2部。代表性作品《我国食品安全的监管体制研究》（2010）一文中较早系统阐述“社会共治”（multi-actor co-governance）的思想观点，得到学界较好评价，拥有很高的引用率。

社会共治的内在机理

社会共治是吸收多中心治理、合作治理思想和新公共行政思想，以国家社会关系理论为基础，在应对处理公共问题和公共服务供给中产生的一种新的理论工具和分析视角。按照治理理论经典作家简·库依曼的简洁表述：面对多样、动态、复杂的社会公共事务，没有任何一个机构或个人拥有足够的知识和资源解决所有问题。仅靠单一的政府力量已经无法满足日益增长的公众需求，必须创造一种新的、伙伴关系的模式来共同应对和解决。因此公共事务的解决和公共服务的供给不得不依赖于众多的社会行动者通过交换彼此有限的资源而风险共担，收益共享，通过谈判达成一致从而采取有效的集体行动。

社会共治包含六个方面的特征：主体多元；柔性、开放、复杂的互动系统；利益旨趣相同或接近，能够达成共识和采取集体行动；以优势互补、利益共享、风险共担为前提；协商、对话、竞争、妥协、合作的持续互动过程；以公共利益和共识目标实现为产出结果。相对于宏大的治理理论，社会共治思想更加注重激发社会的活力和多元主体的民主参与；注重社会多元主体的良性互动以及共识目标的实现；注重政府力量和社会力量的有机统一、相互补充、相互协调、相互促进；注重治理共识的确立、参与主体的平等、主动和协商；注重治理系统的开放性和治理过程的持续性。特别是在政府失灵和市场失灵领域，倡导社会不同主体作为相对独立的力量或重要的补充力量参与到公共服务供给中来。这就要求社会多元主体（不同的社会行为者）在利益共享风险共担的前提下为了公共目标而共同努力。

制度创新和有益探索

长期以来，我国实行的是以政府职能部门监管为主、食品品类监管为辅的食品（卫生）安全监管的一元治理结构，经历过分段监管、统合监管等多次分分合合的体制机制改革。随着经济-社会结构的转型和市场经济的发展，食品种类的多样性和食品供给的丰富性，使食品质量和安全问题成为社会普遍关注的问题，也给食品安全监管带来了巨大挑战。近年来曝出的一系列食品安全事件反映了传统的监管体制已无法适应社会对安全食品的需要。以2009年《食品安全法》的出台和后续改革为契机的食品安全监管体制机制改革，在管理体制、机制、监管权责、法制保障等多个维度进行了调整和细化，并呈现出一定程度的“整体性治理”取向。但由于食品安全监管相对人的多样性及食品关联产业的复杂性，加之市场经济法律制度的不完善，“毒大米”“瘦肉精”“牛肉膏”“塑化剂”等五花八门的食品安全事件仍然层出不穷，政府部门疲于奔命却又力不从心，使得偏于理想化的“食品安全无缝隙监管”依然面临着诸多现实难题。无论是“九龙治水”分段监管模式还是“一龙治水”的大部制模式，“一个部门管不了”“多个部门管不好”的体制机制问题始终未得到根本解决。虽然新闻媒体和社会力量在食品安全监管中的监督、举报作用越来越明显，但食品安全的监管思路总体仍未突破政府主导的一元管理体制和治理结构。

食品安全监管“体制之痛”与“机制之殇”如何破解，亟须传统思维的突破和新理念、新工具的支持。需要一系列能够解决当代社会现实问题的法律、规则或规范——制度的推陈出新。在这一过程中，制度创新就显得愈发重要。在世纪转换时期，伴随着公共管理改革理论扬弃过程中产生的“多中心治理”“合作治理”“跨部门治理”“整体性治理”的理论思潮，作为回应政府治理“断裂化”“空心化”现象的理论工具，强调整体政府和多元主体协同治理的治理模式，得到学术界和实务界的深入研究和广泛认同，为我国食品安全领域的监管改革提供了一种有益的思考框架。食品安全社会共治突破和超越政府单一主体管理体制模式，激发社会力量和市场力量的主动性和能动性，是一种符合现实需要的制度性变迁。2009年以后，我国政府先后建立了从中央到地方的食品安全委员会，加强了政府系统内部的协调和跨部门协同治理能力，多部门合作治理和多中心治理实践逐步展开。

党的十八届三中全会结合我国经济社会发展现实和丰富的社会实践，对治国理政进行了新的制度设计，提出加强国家治理体系和治理能力现代化的指导思想，“强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，彰显了现代社会公共治理的精神，进一步解放了思想，指明了制度变迁的行动方向和路线。首先从中央决策层面跳出传统的国家一元管理和统治的思维定式，实现对传统管理体制和思维的突破，展现出多元治理的思想逻辑。到2013年，在食品安全领域，中央进一步提出了“构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的食品安全社会共治格局”的思路，强调将企业、政府、社会不同职能、性质组织的积极性激发出来，将市场和社会的活力激发出来，在指导思想和基本思路上突破了传统思维束缚，社会共治的理念逐步确立。新的食品药品监管行政部门的组建，使监管责任更加清晰，监管法制化进程加快。2015年，新修订的《食品安全法》中食品安全社会共治理念的提出和原则的确立，在法律和制度层面对单一主体治理困境提出新的思路和原则，更加重视社会多元主体的力量。这不仅是法律法规的完善，也是我国食品安全监管经过多年的探索和改革，在体制和机制上的突破；是因应社会变化和解决现实难题需要而产生的管理理念和管理制度的新变化，无疑是一种制度创新和有益探索。

编者注

由于治理对象的复杂性、参与主体的多样性、主体关系的复杂性和治理过程的复杂性，社会共治本身也是非常复杂的活动，加之各种外在和内在环境的变化影响，使问题更加复杂，需要认真研究。充分认识食品安全社会共治的复杂性，有助于制度创新的不断推进、治理能力的提升和治理目标的实现。本版将在下周介绍食品安全社会共治的复杂性挑战，敬请关注。

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