发言人：国家食品药品监管总局法制司稽查专员  陈 谞

　　一、中国网络食品交易的发展

　　近年来，中国电子商务发展迅速，2016年网络零售交易额已达5.16万亿元。食品也是中国互联网业态发展的一个重要类目，近年来呈现良好发展态势。网络食品即食品生产经营者利用网络进行经营，消费者通过网络购买食品，经营者和消费者之间达成交易的一种新兴业态。

　　网络食品具有诸多优势。一是利用新兴交易工具和媒介。网络食品是利用便捷的互联网进行交易，互联网是交易的媒介和工具。二是品类海量，交易时效性好。网络食品种类繁多、品种众多，中外名吃特产，消费者可以选择的食品面宽，并且由于网络媒介的传播性迅速，也使得交易传播具有快速时效性。三是相对不受时空拘束。只要是有网络的社区，就组成一个虚拟的即时全球无死角食品交易社区，它消除了同其他国家做交易的空间和时间障碍，因此网络食品具有无地域限制、全时间的经营优势。四是相对价格低廉优势。网络食品经营者不同于线下实体经营主体，由于省下了店面租金等费用，节约一定经营成本，所以相对来说，价格要比线下同等食品便宜。

　　中国网络食品业态呈现多种模式，按交易主体即经营主体和消费者的性质可区别为四种模式：企业与企业进行产品销售、服务与信息交换的网络批发模式（英文为Business to Business，简称B2B）；企业对消费者或者消费者对消费者的网络零售交易模式（英文为Business to Customer/Customer to Customer，简称B2C/C2C）；线上网店线下消费模式（英文为Online to Offline，简称O2O），因为上述模式都是基于电子信息技术为基础发展起来的商务活动，又称为食品电商。网络食品业态的发展还可以以是否自建网站还是通过第三方平台进行网络经营进行区分，分为自营式购物网站模式和平台式购物网站模式。前者也称为自营模式，后者为平台模式。

　　网络食品的迅速发展，也带来所谓的"柠檬市场"问题，即市场失灵，食品安全问题频发，消费者权益得不到保障。目前，主要问题表现在：一是假冒伪劣，以次充好，这个线上线下都存在，但线上维权难；二是虚假信息多，这个在线下的保健食品治理一直是难题，线上因为交易的虚拟性使得监管较难；三是证照缺失，或无证经营，这个在线上更有隐蔽性。四是虚拟隐蔽.网络食品交易的具有虚拟性、隐蔽性，使得监管部门对线上食品的进货渠道、配送运输等方面的食品安全监管难度增加，给监管带来挑战。

　　二、中国网络食品立法历史及现状

　　2015年是中国互联网及食品安全治理非常重要的历史时刻。2015年，两会提出 "互联网+"行动计划后，国务院紧接着出台了《关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》（业内称之为"电商国八条"），当中提到要制定完善互联网食品药品经营监督管理办法，规范食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械网络经营行为，加强互联网食品药品市场监测监管体系建设。同年4月，新修订的《食品安全法》通过，并首次将网络食品纳入监管。新法设定了六十二条及一百三十一条两条对网络食品交易第三方平台提供者进行监管。这两条分别设定了平台义务和不履行义务需承担的法律责任。

　　中国的食品药品监管部门在互联网业态的监管的探索,起步还是比较早的。早在2001年，原国家药品监督管理局就发布了《互联网药品信息服务管理暂行规定》，这实际上是当时的药监系统对互联网药品监管的探索初级阶段。但是,中国在网络食品监管的探索相对互联网药品要晚，直到2015年，《食品安全法》修订，网络食品的监管才提到立法议事日程，相比药品晚了十余年。当然，中国网络食品立法虽然相对较晚，但立法规格很高，一上来就是人大常委会立法的建章立制。因此，国人对它的期待和关注也很高。

　　国家食品药品监督管理总局自2013年成立以来，即着手开展互联网食品药品统一的监管制度研究。2014年曾以《互联网食品药品经营监督管理办法﹙征求意见稿﹚》的名称征求过社会公众意见。但后来考虑到食品药品业态的不同属性，2015年又将之前的办法拆分以《网络食品经营监督管理办法﹙征求意见稿﹚》再次公开向社会征求意见。2016年3·15报道了网络食品安全事件后，国家食品药品监督管理总局于同年7月14日在《网络食品经营监督管理办法﹙征求意见稿﹚》基础上正式发布了《网络食品安全违法行为查处办法》。2017年11月，总局又通过了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》。

　　三、《网络食品安全违法行为查处办法》解读

　　《网络食品安全违法行为查处办法》（以下简称《办法》）共四十八条，重点放在网络食品安全违法行为的查处方面，规定了网络食品安全违法行为查处的管辖，完善了食品药品监管部门调查处理职权和网络食品安全抽样检验程序，强化了网络食品交易第三方平台提供者和入网食品生产经营者的义务和法律责任。《办法》具有全方位性和可操作性。在新修订的《食品安全法》中，网络业态中只有网络食品交易第三方平台提供者直接在条文中有所体现，而《办法》将网络业态做了全方位的展示并设定规则。尽管网络食品交易第三方平台提供者具有广告发布者、居间人、技术服务提供者等多重角色，《办法》主要是从食品安全相关义务角度设定义务和责任。

　　（一）《办法》体现四大原则理念

　　第一，《办法》体现了四大原则理念,即风险管理原则、公开透明原则、科学治理原则和社会共治原则。

　　风险管理是食品安全法的一项重要原则。《办法》在分析网络食品交易风险实际状况的基础上，根据风险程度，对不同主体和交易行为特点，分别规定不同的监管措施，实现监管力度与风险大小相对应。对于一般违法行为，《办法》规定，由网络食品交易第三方平台提供者所在地属地管辖。对于因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。

　　第二，《办法》也充分体现了公开透明原则。网络食品中的信息公开透明是防止因信息不对称而造成侵害消费者利益的有力武器。《办法》规定网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品生产经营者食品生产经营许可证、入网食品添加剂生产企业生产许可证等材料进行审查，如实记录并及时更新。网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食用农产品生产经营者营业执照、入网食品添加剂经营者营业执照以及入网交易食用农产品的个人的身份证号码、住址、联系方式等信息进行登记，如实记录并及时更新。《办法》还规定，第三方平台要到省局备案，自建网站要到市县备案，省级和市、县级食品药品监督管理部门应当自完成备案后7个工作日内向社会公开相关备案信息。

　　第三，科学治理是本《办法》的重要理念。网络食品经营活动依托网络技术发展，是技术发展的产物。网络食品交易的主体之间的活动通过网络形成海量的交易信息、数据等。因此技术化信息化是网络食品的关键，监管要因势利导，充分依托科学技术手段，强化行政监管的信息技术成分。《办法》规定网络食品交易第三方平台提供者和通过自建网站交易的食品生产经营者应当具备数据备份、故障恢复等技术条件，保障网络食品交易数据和资料的完整性与安全性。

　　第四，与新修订的《食品安全法》一脉相承，社会共治原则也是本《办法》的重要原则理念。一是任何组织或者个人均可向食品药品监督管理部门举报网络食品安全违法行为。二是第三方平台既是被监管者又是管理者。充分发挥市场作用，依托第三方平台提供者的优势地位，充分发挥市场的自我净化功能，借力用力，强化网络食品交易第三方平台提供者的义务和责任。

　　（二）《办法》主要亮点

　　第一，《办法》对网络食品两种业态模式实施监管，即食品生产经营者自建网站的自营模式及利用网络食品交易第三方平台交易的平台模式。《办法》主要监管查处三类对象，即网络食品交易第三方平台提供者、通过自建网站交易食品的生产经营者和通过第三方平台交易的食品生产经营者（后两者在《办法》中被合并称为入网食品生产经营者），针对这三类对象共性设定共同的义务责任；针对它们之间的不同特点则设定有区别的义务和责任。比如，网络食品交易是在虚拟的网络平台上发生，信息是网络食品核心，所以保证网络食品安全信息的真实性是平台及入网食品生产经营者共同的义务，它们如果违背了这项义务就都要受到处罚。 再比如，网络食品交易第三方平台及通过自建网站交易的食品生产经营者都有网站备案的义务，但根据它们数量和影响力，《办法》对具体的备案程序要求做了一些区别对待，前者需在所在地省级食品药品监督管理部门备案，后者则在所在地市、县级食品药品监督管理部门备案。

　　第二，《办法》作为规章是《食品安全法》的下位法，因此对法律中涉及到的网络食品相关条款进行了细化，特别是涉及平台网络食品安全违法行为的处罚也进行了进一步详细的规定。一是如新修订的《食品安全法》第六十二条关于"严重违法行为"的规定，《办法》第十五条细化规定，入网食品生产经营者因涉嫌食品安全犯罪被立案侦查或者提起公诉的、入网食品生产经营者因食品安全相关犯罪被人民法院判处刑罚等四种严重违法行为之一，平台提供者发现后，应当停止向其提供网络交易平台服务。二是新修订的《食品安全法》第一百三十一条关于"严重后果"的规定，《办法》第三十七条就细化为，平台提供者未履行相关义务，导致发生致人死亡或者造成严重人身伤害的、发生较大级别以上食品安全事故的、发生较为严重的食源性疾病的、侵犯消费者合法权益，造成严重不良社会影响等五种严重后果之一，县级以上地方食品药品监督管理部门责令平台停业，并将相关情况移送通信主管部门处理。三是《办法》还对平台强化了七大义务，分别包括：备案、具备技术条件、建立食品安全相关制度、审查登记、建立档案、记录保存交易信息、行为及信息检查等。

　　新修订的《食品安全法》及配套相关法规规章的出台使得平台有两种身份：一种作为行政相对人，接受政府职能部门的监管，此时是被监管者；另一种是居于消费者与入网食品生产经营者之间对二者进行管理（实践中主要是对入网食品生产经营者的管理），这种管理就包括审查登记。此时的审查登记等管理行为，平台必须为，不为将会受到监管部门的处罚。

　　第三，本《办法》还引入了"神秘买家"制度。这实际上是在互联网时代下，为应对在线购物的虚拟性，信息相对不对称性的一项有利于科学监管的网络食品抽检手段。在网络食品交易第三方平台也就是我们通常所见的平台电商较早采取这种做法。《办法》中的网络抽检制度主要体现为四个方面：

　　一是必要性。传统实体有形店铺购物，有形市场的商品抽检，可以面对面完成直接取样、封样等一系列流程。结合网络食品的特点，在总结监管实践并借鉴网络食品交易第三方平台的既往的经验的基础上，《办法》借鉴"神秘买家"制度的合理内核，设计了针对网络食品的抽检制度。为保证抽样的合理性，抽样人员以顾客的身份买样，记录抽检样品的名称、类别以及数量，购买样品的人员以及付款账户、注册账号、收货地址、联系方式，并留存相关票据。以顾客的身份实际上是在还原模拟消费者的购买场景，可以更加真实的还原消费者所购食品的安全状况，从而更好的保障消费者权益。

　　二是神秘性。《办法》中的抽验制度设计有一个重要的时间节点，就是购买的样品到达买样人后，要进行查验和封样。在这个时间节点前，需保证一定程度的"神秘性"，即对卖家及相关人员的"神秘购买"。这是为了确保样品的真实性和有效性。同时，为了保证抽样对卖家的公正性，我们也规定，买样人员应当对网络购买样品包装等进行查验，对样品和备份样品分别封样，并采取拍照或者录像等手段记录拆封过程。

　　三是监督抽检的多层级性。《办法》规定县级以上食品药品监督管理部门都可以通过网络购样进行抽检。也就是说，鉴于网络食品影响的广泛性和民众高度关注性，包括国家局和地方局在内都可以根据监管的需要对网络食品进行抽检。

　　四是责任共担，社会共治。入网食品生产经营者以及第三方平台对抽检结果一定程度上责任共担。《办法》首先规定入网食品生产经营者的对抽检结果需承担的责任。检验结果表明食品不合格时，入网食品生产经营者应当采取停止生产经营、封存不合格食品等措施，控制食品安全风险。《办法》同时规定了网络食品交易第三方平台提供者在抽检上义务和责任：一是应当依法制止不合格食品的销售。二是入网食品生产经营者联系方式不详的，网络食品交易第三方平台提供者应当协助通知。三是入网食品生产经营者无法联系的，网络食品交易第三方平台提供者应当停止向其提供网络食品交易平台服务。

　　（三）关于网络食品小业态的监管

　　鉴于网络业态的虚拟性和网络食品小业态散小多等特点，网络"三小"食品安全违法行为查处目前缺乏有力抓手，容易成为监管的盲区。为在全国范围内有效查处和打击网络食品小业态的违法行为，统一立法执法尺度，《办法》规定小作坊、食品摊贩等食品小业态的入网经营的违法行为，可以参照本《办法》执行。 这一规定是为防止部分省份因缺失地方立法，导致所在地因没有相关网络食品小业态的地方立法而使得所在地食品药品监督管理部门无法对网络小业态进行查处，出现监管真空。或者因为各省间对网络小业态的规定不一致而导致同案异罚、同案异判等情形。《办法》提出可以参照，这是建议性和鼓励性的，不是强制性的，主要是考虑到，新修订的《食品安全法》规定小作坊等小业态由地方制订地方办法。《办法》这样规定就与上位法保持一致。地方仍可按法的精神制订地方相关规定。

　　对于与手机及移动互联网上的社交平台相关的微商，这里的"微"字面理解有小的意思，意味着它是小业态，因此按照《办法》的规定，也可以参照本《办法》监管。但对移动互联网中微商的具体定性，需要区分不同情况。有专家认为，移动互联网上的社交平台首先是社交功能的平台，不是作为第三方交易平台的目的而存在，因此，类似移动互联网上的社交平台不应该承担这里的第三方交易平台的审查登记义务和相关法律责任。也有专家认为应分不同情形，不应一刀切，手机等移动互联网上社交平台在某些情形下，可以成为网络食品交易第三方平台提供者。比如，当手机等移动互联网上社交平台介入网络食品交易就要承担相应的责任。可以肯定的是，手机等移动互联网上的社交平台，首先它是提供一个社交交流功能，原始功能是信息沟通，所以，它首先是信息平台。当它只纯粹作为信息平台不发生网络食品交易的时候，比如朋友圈发广告等，这些可比照《广告法》相关规定，具体由有关部门进行定性和监管。但手机等移动互联网上的社交平台有了网络食品交易的时候，此时就从一般意义的信息平台转化为交易平台。目前，手机等移动互联网上的社交平台发生食品交易的"微商"大致分两类：一类是一体化交易平台，主要通过手机端的App来实现，在社交平台中设置具有完整的商品展示、交易等功能的闭环式的一体平台功能，这个就是《办法》所称的第三方平台，应按第三方平台定性监管；另一类碎片化交易平台，比如通过社交平台中的朋友圈发广告，交易成碎片化状态，如何监管，留待进一步研究。

　　四、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》解读

　　《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（以下简称《网络餐饮办法》）共四十六条。中国互联网经济的发展，迅速扩展到餐饮行业，使得"互联网+餐饮服务"等新兴业态呈现快速增长势头。与一般的网络食品业态如网络食品零售相比，网络餐饮服务因为其涉及即食食品，有自身的特殊性，风险通常较高。与此同时，第三方平台及入网餐饮服务提供者都出现食品安全把控不严而产生的食品安全隐患。同时，网络餐饮服务与传统的线下的堂食不同，增加了餐食配送等环节，风险隐患增加。互联网本身具有虚拟性、跨地域性和用户巨大体量性等特点。这些都给消费者保护、政府监管带来巨大挑战。为进一步规范网络餐饮服务经营行为，保证餐饮食品安全，保障公众身体健康，制定《网络餐饮办法》有一定的必要性。

　　（一）《网络餐饮办法》与2016年《办法》的关系

　　《网络餐饮办法》与2016年《办法》，两者都是《食品安全法》的下位法，因此，都是对上位法的细化。《网络餐饮办法》也是对两种业态模式实施监管即：通过第三方平台提供餐饮服务和通过自建网站提供餐饮服务。并对三类对象即网络餐饮服务第三方平台提供者、通过第三方平台和自建网站提供餐饮服务的餐饮服务提供者（后两者统称为入网餐饮服务提供者）设定义务责任。从这个意义上说，两部办法在概念体系上一脉相承。但《网络餐饮办法》与2016年《办法》相比属于同位阶的特殊规章，作为后法和特殊法，对于网络餐饮服务食品安全的监督管理，《网络餐饮办法》优先适用。

　　（二）《网络餐饮办法》主要亮点

　　第一，《网络餐饮办法》进一步强化了平台义务责任要求。主要包括三大类：一是平台内部食品安全管理义务。第三方平台应当设置专门的食品安全管理机构，配备专职食品安全管理人员，每年对食品安全管理人员进行培训和考核。二是对入网餐饮服务提供者的管理义务。要求平台对入网餐饮服务提供者的经营行为进行抽查和监测。平台提供者还应当对入网餐饮服务提供者的食品经营许可证进行审查，登记入网餐饮服务提供者的名称、地址、法定代表人或者负责人及联系方式等信息，保证入网餐饮服务提供者食品经营许可证载明的经营场所等许可信息真实。三是强化平台对消费者的保护义务。要求建立投诉举报处理制度，公开投诉举报方式，对涉及消费者食品安全的投诉举报及时进行处理。

　　第二，《网络餐饮办法》强化了入网餐饮服务提供者及餐饮配送的相关要求。一是规定入网餐饮服务提供者应当在网上公示菜品名称和主要原料名称，公示的信息应当真实。二是明确送餐人员应当保持个人卫生，使用安全、无害的配送容器，保持容器清洁，并定期进行清洗消毒。送餐人员应当核对配送食品，保证配送过程食品不受污染。三是明确入网餐饮服务提供者配送有保鲜、保温、冷藏或者冷冻等特殊要求食品的，应当采取能保证食品安全的保存、配送措施。

　　第三，《网络餐饮办法》明确建立线上线下一致，网上网下联动机制。一是入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，并按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。二是网络销售的餐饮食品应当与实体店销售的餐饮食品质量安全保持一致。三是食品药品监督管理部门查处的入网餐饮服务提供者有严重违法行为的，应当通知网络餐饮服务第三方平台，平台应立即停止对入网餐饮服务提供者提供网络交易平台服务。

　　五、结语

　　互联网给人们生活带来便利的同时，也给不法分子提供了条件，庞大网民，手机等移动互联网工具近乎普及，给非法网络销售假冒伪劣食品创造了机会。而案例统计发现，从2009 年至今，网售假冒伪劣食品药品违法犯罪呈高增长趋势，食品类案件增长较多。互联网业态"隐蔽性、辐射性、虚拟性都很强，造成案源发现难、调查取证难、有效查处难， 危害严重。"因此，网络食品治理任重而道远。

　　中国是全球首个在《食品安全法》中明确网络食品交易第三方平台义务和相应法律责任的国家，也是第一个专门制定网络食品监管具体办法的国家。 网络食品属于较新的业态，网络食品监管在国际上也缺乏相应的实践和经验。因此，中国的探索一方面缺少参照物；另一方面也意味着，中国在这个领域的所做的努力本身就是一种创新，在为全球网络食品治理发出中国的声音。新修订的《食品安全法》及网络食品和网络餐饮等二个规章的实施,是中国网络食品治理迈出积极的一步。尤其是相应的规章还处在刚刚施行阶段，从立法到执法和司法实践或还需要相当时间才能看出效果，不可避免有不足之处。我们也需要不断在实践中总结经验，不断完善立法，为网络食品治理交出更好的答卷。

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