案情

2021年9月13日，A市市场监管局执法支队稽查人员对辖区内B药店进行监督检查时，发现B药店货架上有5盒阿莫西林胶囊已超过有效期，遂以B药店涉嫌销售劣药为由，依法扣押过期药品；9月15日，A市市场监管局对B药店涉嫌销售劣药阿莫西林胶囊立案调查。

2021年9月22日，A市司法局对A市市场监管局开展执法监督检查，随机抽查了正在调查处理中的B药店涉嫌销售劣药阿莫西林胶囊案。A市司法局执法监督人员指出：《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）第一百条第二款规定，对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料，药品监督管理部门可以查封、扣押，并在七日内作出行政处理决定。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二十七条规定，“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”《药品管理法》第一百条第二款中的“并在七日内作出行政处理决定”，属于《行政强制法》第二十五条中“法律、行政法规另有规定的除外”的特别规定。A市市场监管局在超过7日后，既未解除扣押，也未没收扣押的药品，其扣押行为程序违法，要求其进行整改，并向A市司法局提交书面整改报告。

分歧

对A市司法局的执法监督意见，A市市场监管局的执法人员提出了不同看法。理由是现行《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第五十五条明确指出：“药品监督管理部门依法对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关证据材料采取查封、扣押的行政强制措施的，应当自采取行政强制措施之日起7日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15日内作出是否立案的决定；不符合立案条件的，应当解除行政强制措施；需要暂停销售和使用的，应当由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门作出决定。”

A市市场监管局执法人员认为，“7日”是查封、扣押后作出“是否立案的决定”的期限，并非是否作出没收等行政处罚决定的期限，即该规定并不属于《行政强制法》第二十五条中的“法律、行政法规另有规定的除外”的特殊规定。

评析

笔者从《行政强制法》查封、扣押期限规定以及药品监管实体法、程序法视角作一些分析，并提出以下观点，供参考。

1.“在七日内作出行政处理决定”不属于行政强制措施期限“特别规定”

《行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”该条明确了查封、扣押期限的“一般规定”和“特别规定”。

也就是说，法律、行政法规根据不同的行政执法领域的实际情况，对查封、扣押期限作出特别规定的，不论该特别规定的期限较《行政强制法》规定的期限延长还是缩短，均应当遵循该“特别规定”确定的期限。

如前文所述，《药品管理法》第一百条明确了药品监管部门采取“查封、扣押”等行政强制措施，应“并在七日内作出行政处理决定”，该条款与修订前的《药品管理法》第六十五条内容一致；现行《实施条例》第五十五条对此条款有进一步细化规定。也就是说，药品监管法律、法规均未对“查封、扣押”的期限作出特别规定，故上述条款不属于《行政强制法》第二十五条中的特别规定情形。A市市场监管局依法扣押过期药品后的第三天即进行了立案调查，并未违反《行政强制法》的要求。因此，A市司法局的执法监督意见不当，A市市场监管局应主动与A市司法局沟通，消除理解误区。

2.“在七日内作出行政处理决定”并非作出行政处罚

从现行《实施条例》第五十五条的文义考量，《药品管理法》第一百条中的“并在7日内作出行政处理决定”应包含两种情形：一是自采取行政强制措施之日起，在7日内作出是否立案的决定；二是不符合立案条件的，应当解除行政强制措施。此外，在《药品管理法》的释义文本中，“并在七日内作出行政处理决定”还增加了一项内容，即“需要检验的应当在七日内移交药品检验机构进行检验”。可见，“行政处理决定”的外延更加宽泛，不能等同于“行政处罚”。

今年5月9日，《中华人民共和国药品管理法实施条例（修订草案征求意见稿）》公开征求意见，其中第一百四十三条提出：“药品监督管理部门依法采取查封扣押措施的，查封扣押期限不得超过90日；情况复杂的，经药品监督管理部门负责人批准，可以延长30日。”笔者建议该条款进一步对“作出是否立案的决定”“需要检验的抽样送检”“不符合立案条件的应当解除行政强制措施”等三种“并在七日内作出行政处理决定”的情形进行明确，以便一线执法人员准确理解“并在七日内作出行政处理决定”的含义和具体情形，严格依法执行药品监管行政强制程序，避免执法争议。

（四川省药监局第二检查分局 肖军祥）

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