法治就是规则之治，形成统一的共识是建立和实施规则的前提，也是建设法治政府的基础。目前，对法律法规的理解不统一时常存在，在无法及时修订完善法律法规时，通过制定案例指导制度，规范行政执法行为和自由裁量权的行使十分必要。

       统一执法尺度、规范自由裁量权不仅是公正执法的需要，也是一个单位执法水平高低的重要反映。为规范自由裁量权的行使，广东省食品药品监管局开展了一系列有益探索。

       第一，撰写复议案件概要。在复议案件办理过程中，要求案件经办人撰写审查简要，记录案件的基本案情、审查过程、难点问题，以及个人的意见和理由，并提出审查决定建议和依据等，从而比较完整地再现案件审查思路，每办理一个案件都可以形成一个案例分析报告。

       第二，编写行政执法热点难点问题参考。广东省局收集全省行政执法热点难点问题，从中挑选有代表性的问题作为议题，每年召开6次热点问题座谈会。召集地市级食品药品监管局法制工作骨干、律师、专家共同研究热点难点问题。会后，整理地市局的先进经验，提出广东省局的解决思路，撰写热点难点问题参考意见，供全省执法人员参考。对特别复杂、疑难的问题，会同省法院、法制办进行座谈，以提高参考意见的可借鉴性。

       第三，组织进行典型案例分析。广东省局组织了若干次全省案件分析会。由经办同志介绍案件办理过程，说明处理理由等，以启发其他执法办案人员。

       笔者认为，食品药品案例指导重在具有参考价值和权威性。

       首先，统一认识是提高权威性的基础。建议在食品药品监管系统内统一对案例指导制度意义的认识，并争取相关行政机关、司法机关的支持。我国并非判例制国家，我们的案例指导制度并不能简单地借鉴英美法系的判例制度，而是众多的、被社会大多数所接受的行政行为的集合，是在一个领域或者某个方面具有典型代表、可以借鉴参考的案例的集合，是执法行为在无法律法规直接依据遵循下，应当参照的现成做法。也就是说，案例指导既不能与我国司法解释权的设定相冲突，又可以突破行政执法中无法可依的困局。

       其次，要提高参考价值必须对典型案例进行抽象化，总结出共性的指导意见。建议对大量的案件进行分析，选出具有代表性的案例，从个案抽象到一般，提炼出对某方面问题的共性指导意见，以此指导同类案件的办理。比如，某些食用农产品和食品从法律定义上很难区分，如茶叶，而对其定性又关系到法律适用的问题。对此，可以选取一个有代表性的，甚至是经法院终审判决的案例，通过案例分析，抽象出几种情形，明晰何种情形下可以认定为食品，何种情形下应当认定为食用农产品，以提高指导案例的指导性。

       （作者单位：广东省食品药品监管局）

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