摘要

　　对于城市发展，小餐饮、食品摊贩等小业态的作用是多重的，包括保障饮食、提供就业、塑造文化等。域外研究者以“非正式部门”来强调它们的存在时，意在呼吁政府以支持性监管来解决小业态发展中带来的各类安全问题。对此，我国探索了备案、登记等因地制宜的监管手段对以地方为主的小业态进行监管，为小业态的健康发展提供了新的治理途径，对充分发挥小业态的城市建设等作用具有重要意义。

　　关键词：餐饮；小业态；食品安全；治理

　　从历史发展来看，城市的兴起给小餐饮、街头摊贩等本小利微买卖的发展提供了空间。至于在哪里进行，又买卖什么，则由市场规律决定，即有需求就有供给，比如港口等集散地或者街巷居住地等。何种美味会成为街头畅销品由消费者的消费行为做出选择。然而，这些小本买卖在给城市带来经济与社会发展、文化价值塑造的同时也加剧了交通、卫生、安全等方面的问题。因此，如何权衡城市建设和发展与小餐饮、食品摊贩等小业态发展之间的关系，对于小业态的健康发展及城市建设具有重要意义。

　　当政府低估或忽略小业态对于经济发展、社会融合、文化传承的价值，以不支持乃至禁止的方式应对这些小业态时， 域外研究和劳工等国际组织试图通过界定“ 非正式部门（informalsector）”来呼吁政府重视包括“非正式食品部门（Informal FoodSector）”在内的非正式部门发展对于经济和社会发展、文化塑造的价值，进而促进政府部门在相关政策中为小业态发展提供适宜的监管环境，包括支持性的发展政策和兼顾从业者、消费者等多元主体权利的治理框架。可见，小餐饮、街头摊贩等小业态的城市治理问题持续存在，如何科学合理地对小业态进行监管给政府部门带来巨大挑战。我国监管部门采取了由地方政府因地制宜地治理本地小餐饮、食品摊贩等“多小”业态的政策措施，取得了一定积极效果。可进一步借鉴其他国家或地区的监管经验，加强对小业态在市场准入、事中事后监管方面的监管，探索符合我国发展的小业态监管方法。在此基础上，我国小餐饮等治理经验的输出也能为其他各地治理非正式食品部门提供中国智慧。

　　共建者：从被动就业到主动创业

　　城市的发展需要本地居民内生性及外来人员外生性的投入和努力，尤其是城市扩张发展期间对于外来劳动、资本、技术等不同要素的需求。随着城市的发展，乡民的流入为城市的建设提供了动力，到城市寻求新的生计从而扎根于城市开启新生活成为外来人员在被动选择之余的新希冀。对于仅有劳力资源的外乡者以及城市内的失业者，街头摊贩的小业态为其提供了最简单的就业机会，并成为其家庭收入的重要来源；有一定成本的从业者还能通过租借摊位、商铺而实现稳定经营。这些小本买卖在给他们提供生计时，他们所供给的食物、商品也丰富了城市居民的选择。然而，小业态的发展也给城市发展带来诸多问题。因此，小业态从业者的去与留成为摆在城市管理者面前亟待给出结果的选择题。

　　我国的治理经验表明，政府作为管理者，“疏堵”之间的适宜选择是前者，即为流动摊贩提供固定的摆摊区，以便利小规模摊贩、餐饮的入市发展。尤为凸显的一个监管优化是授权地方政府因地制宜地匹配监管工具，例如以备案、登记等方式便利这些小业态的入市，并通过收集基础信息加强对小业态事中事后的监管。但是，以备案等事前信息收集替代许可这一控制命令型的监管并非放任不管，而是考虑小业态发展的瓶颈和特色，量体裁衣式地规范其在原料检查、过程管理、信息披露中的安全保障义务。

　　事实上，在监管环境得以优化的背景下，城市小业态的经济价值已经不限于满足部分人群的就业和温饱需要，更是成为大众参与创业创新的机会。随着时代发展，当代年轻人的就业观念已发生转变，类似小餐饮这样的行业为他们的自主创业提供了机遇，尤其是在互联网+ 技术的支持下，原本的宣传、销售方式都发生了转变，拥抱技术给创新创业带来了更多的机会。这表明餐饮行业内的就业乃至创业也同样可以是主动选择。在这个方面，小餐饮既可以依托传统饮食，也可以在原料、厨具、制作工艺等方面有所创新。此外，当私厨这样可利用闲暇时间增加家庭收入，有助于妇女就业创收的新小微业态出现在市场上时，美国州政府的餐饮监管为其提供了规范路径，如在不设许可的前提下要求其遵守餐饮的操作规范，并跟进官方监管和信息公开来保障食品安全。其中，量体裁衣式的监管有要求商业性的私厨与其他生活场所相分离等，简易的如房间隔离，严格的如工具隔离，即一套商用餐饮厨具和一套家用餐饮厨具。因此，从就业来说，人们选择小餐饮等小业态有被动的无奈之选，以谋生计；也有主动的创新之举，有利于经济发展。

　　值得指出的是，小餐饮提供和保障就业的经济价值并不仅仅面向个人，对国家而言也同样重要。当今，时代发展带来的一个结果是就业的多元化和创新的草根化。例如，因学业外出生活的年轻人随着社会阅历的丰富，会萌生创业的念头；在工作中因为想法、理念和上级不一致又或者其他原因受挫的人也会选择包括创业在内的出路。可以说，创业的草根化对于经济的驱动也被我国“大众创新、万众创新”的双创发展所认可。因此，为小餐饮等小业态的发展提供机会，可以支持更多的人就业，并由此产生更多的经济价值。此外，小餐饮等就业的灵活性和便捷性也能成为缓解经济危机的安全阀。例如，当发生经济危机时，很多规模化的行业都可能遭受毁灭性打击；相应的，低收入人群及因危机而失业的人群也需要这些灵活就业机会来维持生计和寻求新的发展。

　　共享者：从客观存在到主观融合

　　不可否认的是，“路边摊买卖”因占据公共场所给城市交通和面貌带来消极影响；同时，缺斤短两、食材来源无法保障、加工过程有卫生隐患等问题也给居民生活带来困扰。同样的，因入市门槛过高而私下经营的小餐饮也存在前述问题。因此，不支持乃至取缔它们一度成为城市治理的主要手段。然而，打压型的监管使得摊贩与执法部门之间形成了尖锐的矛盾关系。极端时，这一矛盾甚至会演变为非暴力不合作的抵抗乃至群体性事件，威胁了社会和谐稳定发展，而矛盾的根本原因是这些商贩对自己的生存权、经营权的捍卫。然而，“路边摊买卖”虽存在一些问题，但它们的存在不仅能促进经济发展，也有利于社会的融合和文化的传承。例如，非正式经济所具有的社会包容性和灵活性为更多被边缘化的人士参与就业提供了契机；可借助饮食构建街头文化乃至城市和国家文化。因此，国家治理应重视这些被纳入非正式部门的业态价值，并通过促进“非正式”向“正式”的转型来将其整合到主流经济中，进一步发挥其潜在价值。

　　其中，“非正式”指小业态的价值没有像规模化业态的正式部门那样被认可。小业态的发展缺乏适宜的经济社会政策，适宜的法律和制度框架等。例如，从法律的角度来说，非正式部门是政府在正式制度安排时，没有考虑或者考虑不充分的，包括一是并没有相应的法律制度来支持和保护行业内的从业者和规范行业的发展，二是即便安排了相应的法律制度，但在实践中，或是没有有效落实，或是落实时其所面临的成本、负担与行业自身具有的小规模、灵活性不相符合。因此，当以支持经济发展、保障就业供给、促进社会团结等内涵价值来提高政府监管者对于非正式部门的认识和认可时，重要的举措便是通过适宜的正式制度来支持其转向正式部门的发展，并为其发展提供支持和规范，如完善针对小微业态和中小规模企业的监管。需要指出的是，非正式部门涉及的领域非常广泛，领域内外各种问题的成因也有所不同，监管者需要采取不同的应对措施。

　　在上述背景下，非正式食品部门的内涵也非常丰富，包括食用农产品和加工食品的销售，也包括公共场合销售的街头食品和基于私厨的餐饮零售等。如上文所述，这些领域的从业者可能是为了维持生计，也可能是追求更高收入。对于他们，如果无法避免食品供应链中的安全、卫生问题，其自身也会遭受经济损失甚至影响其经营。然而，他们在知识、技能、资金等方面确实缺乏保障。因此，监管部门可提供适当支持以帮助这些从业者克服自身发展的屏障，如跟进安全、卫生要求，提供场所和基础设施等。而对于监管部门，如果一味通过压制进行监管甚至无视这一行业存在的客观性和必要性，则会进一步加剧其所带来的安全问题。鉴于此，建议城市规划期间为这些非正式食品部门的发展留存空间，如为他们提供基本设施、设备和服务场所；同样的，在认可这一部门的基础上，通过金融支持、卫生规范等方式为他们的发展降低风险，从而避免食品安全事故的发生。而且，考虑到正式与非正式的差别，即便是依法提供食品和服务，非正式食品部门在监管标准、商业注册和操作许可方面也未必与正式食品部门保持同样要求。

　　从“非正式”到“正式”的转型，监管者所做的不仅是认可这些城市的建设者，并要为他们共享城市发展创造机会，例如新加坡的成功经验就具有一定的启发性。新加坡的街头食品自其繁荣兴旺以来便出现了，因为当时较低的资本要求使得很多人都通过销售街头食品而非寻求其他就业方式来维持生计。但是，随着城市化进程快速推进，政府加大了对街头小贩的监管力度，20 世纪70 年代开始建立专门的市场，如小贩中心或者露天食品综合市场。在这些市场内，食品摊位是永久设立的，且有共用的桌椅配置。在1968~1986 年间，政府通过许可的方式让街头小贩们进入这些卫生环境有所保障的市场。这些市场遍及整个城市，在政府建造的住宅区附近最为密集。当然，小贩食品并不仅仅存在于这些集市中，许多露天的咖啡吧、餐饮和装有空调的美食广场也有这些供应。可以说，小贩文化已经成为新加坡人的一种存在和生活方式。而且，这些融饮食、空间和社区于一体的独特存在方式也演变为了新加坡基于饮食多样性的文化多元性。然而，随着老一代摊贩主的退休，如何保持并发扬这一小贩文化成为当下亟待解决的一个问题。为此，新加坡相关部门于2016 年委派了相关人员成立了第三期跨领域的小贩文化委员会。该委员会认为，为有志于该事业的人提供体系性的培训是保留小贩文化所必需的，如新手小贩摊计划。借此，他们可以向前辈们学习烹饪和经营的技能。此外，该委员会还通过设立信息服务中心，为这些从业者提供与商业相关的咨询。与此同时，还有许多其他公共部门和私营部门的项目，以支持在全国乃至全球范围内宣传新加坡的小贩和饮食文化，其中食品节就是一例。自1994 年以来，新加坡旅游委员会每年都会举办为期一周的新加坡食品节，以便在推广新加坡美食的同时， 让全世界都了解新加坡是一个饮食文化非常丰富的国家。

　　共治者：从消极监管到积极治理

　　考虑到小餐饮、食品摊贩等对于食品供给保障和地方经济、文化可持续发展的贡献，如何通过适宜的政府监管以及多元治理来保安全和促发展已经成为发展中国家和发达国家共同面对的挑战，尤其是亚洲和非洲地区的城市化发展加速了城市化食品供应的诉求。无论是不支持的不确定性政策还是禁止抑或支持的明朗监管环境，食品摊贩、小餐饮等非正式部门都在竭尽所能地寻求存在方式。值得肯定的是，作为监管者的政府其回应日显积极，包括采取措施将非正式部门融合到主流的正式部门，为中小规模的业态提供量体裁衣式的监管环境。在这一转变中，政府支持性和规范性的举措为“保安全”“增就业”“促发展”的多元目标实现提供了保证，其他市场和社会主体的参与，也通过多元治理来体现食品摊贩、小餐饮等业态的存在价值。

　　比较而言，当小业态的从业者需要技术支持来改善自己的生产经营时，私营部门比政府更具挖掘供应链增值性的动机，如更优质的产品和服务来满足市场需求，进而其所掌控的销售渠道可为前端的小农户、小从业者提供参与机会，尤其是优质传统农产品的销售和加工产业的发展。例如，在东非地区，地方零售行业的发展对本地诸如咖啡等加工业的发展带来了新的发展机遇。此外，随着技术创新带来的商业创新，新兴的平台治理也能为小业态从业者提供有利且规范化的营商环境。例如，在南非，依托于技术创新的平台经济发展便为这些小业态的从业者提供了进入正式市场的新机遇。除了手机支付等带来的交易便捷性，更为重要的是，通过诸如Spazapp 等平台，小业态从业者不仅有了与一些大型快消品公司合作的机会，还可以通过集体化的方式为贸易商提高自身的议价能力。

　　然而，一如我国的经验所示，销售网络的新发展在带来利益的同时也为食品安全问题或风险迅速扩散提供了新途径。因此，我国创新了针对网络食品的安全监管和制度安排，包括小餐饮入网销售的监管要求，如线上线下一致原则。作为新晋的参与者，平台不仅根据法定要求开展自我监管，也通过数据共享和政府开展合作。例如，平台可向政府监管者提供类别商品的商户主体数据和商品质量、涉及商户的负面评价信息、消费者维权投诉信息等。对于这些数据，监管者可以根据汇总的问题与风险来强化监管的针对性和预防性。此外，根据我国食品安全社会共治的原则要求，政府和平台都分别建立了便于其他主体参与监管的制度，如为消费者投诉提供渠道。当平台将在线消费者的投诉信息反馈给政府时，也能强化政府监管的针对性和时效性。

　　结语

　　综上，无论是否以非正式食品部门来命名当下的食品小业态，如食用农产品的销售，小餐饮、食品摊贩式的餐饮服务，它都是客观存在的，且具有长期性和发展性。但是，之所以说“非正式”概念的兴起是一个治理问题，其原因是，在政府不重视而客观有需要的背景下，这些被视为非正式经济的从业者面临着并不明朗也缺乏预期的“不禁止不支持”式的监管环境。当非正式食品部门的从业人员本身面临缺乏资金、技术、技能等资源的挑战时，政府的前述监管进一步加剧了这些人员进入正式食品部门的难度；相反，适宜的监管将促成他们转向正式食品部门。为经营者提供稳定的政策预期，支持经营者改善经营条件，为市民提供更优质的服务和体验；同时，加大“放管服”改革力度，创新政策措施，支持符合一定条件的临时备案小型餐饮尽快获得食品经营许可，加强事中事后监管，并提供相应的便利服务。

　　相对于中国经验的走出去，域外经验在以下几个方面对改进我国的小餐饮等小业态的监管具有启发性。一是重视小业态在就业乃至创业方面的作用。如果说亚洲、非洲的发展中国家更多的是从非正式食品部门的角度来考虑政府如何接纳并促进小餐饮等业态的发展，那么欧洲乃至北美洲的发达国家则是从促进中小企业的发展来发挥其就业乃至其创业的作用。因此，后者在相关中小微企业立法中体现了考虑中小微企业、为其优化乃至简化监管的理念。鉴于我国当下的放管服要求，这些经验都能为面向中小微企业的放管服提供如何完善决策、评价执行效果提供借鉴。二是当餐饮业因为开关频繁、模仿容易而使其文化、经济价值降低时，政府的支持性政策应当结合市场、社会等力量来进一步保持和挖掘其价值，而并非仅仅只是认可其应有的法律定位并匹配相应的安全监管。最后，无论是针对食品安全的知识和技能，还是保持美食传统的烹饪和经营，基于培训的能力建设不仅重要，也是一项长期事业，其主体不限于政府，其形式也不限于授课，可以说，这也是可以依托于社会共治的一项内容。

　　作者简介

　　孙娟娟，博士后，中国人民大学食品安全治理协同创新中心山姆. 沃尔顿教席研究员。专业方向：政府规制、食品法治等

　　引用本文：孙娟娟.餐饮等小业态的发展与城市治理[J].中国食品药品监管.2020.05（196）：92-97.

(责任编辑：齐桂榕)