食品药品安全，是我国社会各界高度关注的议题。对于食品药品领域的违法行为，我国法律分别从行政处罚和刑事处罚两个维度，赋予相关机关实施规制和管理的权力，进而形成了行政机关和司法机关相互协作、共同治理的行刑衔接制度。

近年来，由于《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》（以下分别简称《刑法》《行政处罚法》《食品安全法》《药品管理法》）等相关法律法规的陆续修订（正）以及国务院行政机构改革等因素影响，食品药品领域的行刑衔接制度亦随之有所调整，监管部门对相关违法行为的认定与处罚裁量产生了较大的变化。

新实践新办法

食品药品领域行刑衔接制度的法律基础，分别源自现行《食品安全法》第一百二十一条和《药品管理法》第一百一十三条。两部法律均明确行政机关与司法机关应根据食品药品违法行为的情节程度，实行跨机关的双向移送机制。这种行刑衔接双向移送机制，可追溯至2001年版《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十三条规定，又通过现行《行政处罚法》第二十七条适用于所有行政管理领域。

早期，食品药品领域行刑衔接实践规范主要依据的是原国家食品药品监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全委员会办公室五部门于2015年联合发布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《食药行刑衔接办法》）。随着2018年国务院机构改革，食品药品领域的监管部门发生了变化。今年1月，国家药监局、市场监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《药品行刑衔接办法》）。简言之，目前《食药行刑衔接办法》的适用范围仅限于食品（含食品添加剂）领域的违法行为的行刑衔接；药品、医疗器械和化妆品领域的行刑衔接，则应遵循《药品行刑衔接办法》项下的相关要求。

对比《食药行刑衔接办法》与《药品行刑衔接办法》可以发现，《药品行刑衔接办法》对行刑衔接程序涉及的文件内容规定更为细化，缩短了案件转移受理的时限，并突出强调司法机关在刑事审判活动中适用财产刑、职业禁止或者禁止令等多种惩戒方式。《药品行刑衔接办法》作为行刑衔接制度规范的新办法，对于食品领域的行刑衔接实务与制度更新，亦具有重要的参考价值。

新法对产品属性认定的变化

根据最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《食品安全刑事司法解释》）和《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《药品安全刑事司法解释》）的宗旨，司法机关持续贯彻从严惩处的政策导向，推动形成“专业性问题专业部门解决，法律问题司法机关解决”的办案理念和机制。可见，行政机关负责出具的涉案产品属性认定，关系到行刑衔接司法审判活动中的适用罪名。

在药品领域，2019年《药品管理法》的修订，对假药与劣药的认定与相应法律责任产生了一定的变化。修订前《药品管理法》对于“假药”的认定标准既包括实质要件亦兼顾了部分形式要件；对于“劣药”的认定标准则主要考量形式要件。相较而言，现行《药品管理法》对“假药”的认定标准更为严苛和缩限，并删除了“按假药论处”和“按劣药论处”的情形。

在监管实践中，有时食品与药品的边界并非泾渭分明，这对行政机关出具的产品属性认定意见具有较大的挑战，同时也对案件的定性导向产生关键作用。例如，未经注册备案的“保健品”中含有非法添加药物成分，该“保健品”到底属于食品范畴还是药品范畴，目前各地区监管部门的认定意见不一。这将直接导致后续司法审判活动中适用罪名的差异化。一般而言，监管部门将前述“保健品”认定为有毒、有害食品的，被告人被追究销售有毒、有害食品罪；监管部门将前述“保健品”认定为假药的，被告人以销售假药罪获刑；监管部门将前述“保健品”认定为药品的，被告人以妨害药品管理罪被处罚。

值得额外关注的是，近年来在民事领域内的食品药品质量安全纠纷中，也出现了因缺乏行政机关出具的产品属性认定意见，法院无法认定而驳回起诉的情形。

新法对违法行为适用罚则的影响

在食品违法犯罪层面，《食品安全刑事司法解释》的出台，意味着我国相关司法审判进一步突破局限于生产、销售伪劣商品罪的框架范围，增加了其他非食品安全问题的适用罪名。如利用销售保健食品或者其他食品以非法占有为目的诈骗财物的，可以诈骗罪定罪处罚。当涉食品安全问题犯罪与非食品安全问题犯罪罪名或非食品安全问题犯罪罪名之间发生竞合时，应择一重罪进行处罚。例如，利用广告对保健食品或者其他食品作虚假宣传且存在非法占有目的敛财，将同时触犯虚假广告罪与诈骗罪，终以诈骗罪定罪处罚。

在药品违法层面，鉴于现行《药品管理法》调整了假药、劣药的法律定义，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》亦删除了之前《刑法》所援引的《药品管理法》修订前关于假药、劣药的定义。因此，审理是否构成《刑法》中假药、劣药相关的刑事罪名的前提在于，是否符合现行《药品管理法》中假药、劣药的法律定义。综合现行《药品管理法》和《刑法》来看，对于不再被认定涉及假药刑事罪名的情形，虽然不会面临刑事责任风险，但是仍将受到相应的行政处罚制约，且惩戒程度同等于生产销售假药受到的行政处罚。

此外，妨害药品管理罪是刑法修正案（十一）中的新增罪名。究其根源，妨害药品管理罪系从生产、销售、提供假药罪分立而单独而来的，包括四种行为方式，即：生产、销售国务院药品监管部门禁止使用的药品；未取得药品相关批准证明文件生产、进口药品或者明知是上述药品而销售；药品申请注册中提供虚假的证明、数据、资料、样品或者采取其他欺骗手段；编造生产、检验记录。为此，妨害药品管理罪与生产、销售、提供假药不具有竞合关系，但与生产、销售、提供劣药可能存在竞合。值得强调的是，依据《刑法》第一百四十九条及《药品安全刑事司法解释》第八条第二款，同时构成生产、销售伪劣产品罪或者其他犯罪的，仍依照处罚较重的规定定罪处罚。

结语

食品药品安全事关社会个体的身体健康和生命安全。我国陆续出台的上述新法新办法，旨在保障行政机关与司法机关之间的案件移送程序的规范与畅通，反映出我国依法严惩危害食品药品安全犯罪的政策导向不变。

然而，通过前述行刑衔接实务的简要分析可见，新办法仍存在待优化完善的方面。例如，对于行政机关与司法机关而言，目前各地在案件移送审查判断标准环节仍存在差异性；对于相关主体及从业人员而言，类案判罚还存在分歧，易导致不同的裁量尺度。这都在一定程度上会减损行政执法和司法审判的公平性和公正性。在各级机关贯彻落实依法严惩食品药品犯罪的背景下，相关主体及从业人员须不断提高自身生产经营活动的合规性，落实主体责任。

（上海骥路律师事务所 张旭晟）

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